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财政政策的“梦中辩论”

财政与货币是调控宏观经济的两大政策工具。但很明显,各界对财政政策关注明显不及货币政策。这一方面是因为财政政策与资本市场的联系不像货币政策那样紧密。另一方面也是因为财政政策相对没有那么透明和清晰,让人有雾里看花的感觉。但随着今年5月财政支出力度的明显加大,以及近期深化财税体制改革方案的出台,各方对财政的讨论也热络了起来。

前些时间,我曾经在梦中听到了央行先生与市场先生对货币政策展开的激烈讨论,受益匪浅(《货币政策的“梦中激辩”》)。之后,我就一直希望也能听到有关财政的类似讨论。一日,心想事成,竟梦到了财政先生和市场先生的对话......

 

主持人:今天非常高兴能请到财政先生和市场先生两位来讨论财政政策。在二位开始对话之前,请允许我先向财政先生问一个困扰许多人的问题。财政先生你看,过去10年中,我国每年的财政预算都是赤字。近几年的赤字规模还都接近万亿元。但为什么我国同期的财政存款,也就是所谓的国库库款,它的余额却一路攀升,从10年前大概5千亿上升到2013年底的3万多亿?如果我们财政每年都是支出大于收入,那么我们国库里越来越多的存款又是从哪里来的呢?

财政先生:主持人你很细心。实际情况确实如此。就算只看“四万亿”财政刺激政策推出之后的这几年,财政存款也在持续增加——从2008年底的约1.7万亿,涨到了现在的3万亿。要解释这种财政赤字与财政存款之间的矛盾,需要从我国的财政会计制度谈起。

我国《财政总预算会计制度》规定:“总预算会计核算以收付实现制为基础”。这与以“权责发生制”为基础的企业会计制度有很大不同。换句话说,财政部每月公布的财政收支数据就是当期实际发生的财政收入和支出现金数额。所以按道理说,收支差额,也就是财政赤字,应该与财政存款的变化相吻合。

不过,我国财政会计制度也规定,个别事项可以按照权责发生制计入财政收支的账目。那些预算已经安排,但因为政策性原因、或是用款进度原因而在当年未能实现的支出,在年末的时候可以以权责发生制入账。换句话说,这些支出虽然没有真正从国库中花出去,但在我们的财政收支数据中可以被记为当期支出。中央向预算稳定调节基金调入的资金,以及地方政府年终结转资金,都属于这种按权责发生制入账的科目。由于这些项目的存在,财政赤字数就和财政存款数之间有了偏差。

主持人:这也是我国每年12月财政支出数据都特别大的原因吧?

财政先生:是的,这是一个很重要的原因。

主持人:但这样一来,财政数据内部不就不可比了吗?每年所计的支出里面,有些已经从国库里花出去了,有些还没花掉,这难道不误导吗?

财政先生:你说的这个不可比的情况确实存在。这是我国财政体制改革带来的一个副产品。一直以来,我国财政会计就是以收付实现制为基础。而学过会计学的人都知道,由于权利和责任的发生与现金收付不一定会同时发生,所以建立在收付实现制上的会计信息无法全面客观衡量当期发生的经济活动,因而难以据此进行绩效评价和管理。所以,财政会计向权责发生制的转变是大势所趋。但这种转变是一个牵扯到很多方面的系统工程,难以一步到位。所以我们采用了逐步推进的策略,先在部分科目中采用权责发生制,然后再逐步扩大范围。这种渐进式的改革策略已经为许多国家所采用。比如,美国就通过这样的方式将其财政会计转向了权责发生制。当然,在这个逐步推进的过程中,的确会出现支出数据口径不一致的问题。

主持人:这我理解了。那是不是可以说,财政存款数据比财政收支数据更精确地反映了财政状况?

财政先生:如果从财政资金的实际收付来看,可以这么说。

◆◆◆

主持人:我之前曾听市场先生说当前的财政政策很不积极。他的主要论据就是近期财政存款增长迅速。听了财政先生这番财政会计制度的解释,我觉得市场先生说得似乎有些道理。市场先生,你能把你的观点再详细地阐述一下吗?

市场先生:好的。根据财政先生的介绍,我们应该知道,财政支出数据中由于存在权责发生制调整,因而不能真实反映财政的支出状况。相比而言,财政存款是衡量财政政策态度的更准确指标。我注意到,从去年10月份开始,我国财政存款的增长就开始加快——同比增速从去年10月的-11%一路上升到了今年228%的高点。近几个月财政存款增速虽然有所放缓,但5月份也有13%。要知道,在财政存款加速增长的同时,财政收入增长却在放缓。今年2月到5月的财政收入都在个位数增长,比过去几年接近20%的平均增速低了不少。可资对比的是,上一次财政存款以30%的速度增长的时候还是2011年。而当时财政收入的增速甚至接近40%。很明显,近一段时间财政支出的力度明显下降,所以才会在财政收入减速的同时,实现财政存款的加速增长。因此,尽管这两年我国财政政策一直以“积极”为基调,但这段时间实际运行的结果却相当不积极。在今年上半年经济增长低迷的时候,财政政策的“不给力”加大了经济面临的下行压力。

财政先生:市场先生说的这个情况确实存在。从去年4季度开始,财政存款的增速就开始加快。这主要是因为去年3季度经济增长明显复苏。所以相应的,财政政策就不需要那么宽松了。近两月,随着经济下行压力的加大,我们已经适时增大了财政支出力度。财政部已经下发文件,要求各级政府加快财政支出进度。市场先生刚才也说了,近两个月财政存款的增速已经慢了下来。这就是财政支出力度加大的明证。

而从更长期的角度来看,我国的财政有必要做好储备。从过去几年的经验来看,我国经济增长减速应该会是一个长期的过程。相应的,财政收入增速可能会趋势性下滑。过去那种财政收入平均增长30%以上的“好日子”恐怕在相当长时间里都不会再有了。而在未来,需要财政花钱的地方还很多,像社会保障、结构性减税这些领域都需要大量的财政投入。因此,财政需要“存钱过冬”,为未来的支出需求做好财力方面的储备。

市场先生:财政先生“存钱过冬”的思路我不敢苟同。财政不应变成一个只盯着自己口袋的守财奴,而应该算国民经济的大账。现代的财政政策理念要求财政逆周期行事。也就是说,经济越差,财政越需要多花钱。通过财政支出和政府债务的增加来降低整体经济的风险。这一理念已经为各国政府广泛采用。次贷危机之后,如果不是发达经济体政府大量扩张债务来对冲民间的去杠杆压力,世界经济的状况会远比现在更差。

财政先生:看起来,市场先生就是希望我们的财政多发些债务来扩大支出。但是,政府债务多了也会带来风险。就在几年前,南欧国家快速增长的国债就引发了“欧债危机”。美国在近些年,也因为政府债务太多而开始了财政整固。美国之所以会出现两次“财政悬崖”,就是因为美国国会对债务比较担心,所以想削减债务所致。这种债务风险是我们在操作财政政策时必须要考虑的因素。

市场先生:政府债务确实是一个需要考虑。但是,财政可持续性取决于很多因素,并不单单决定于国债的多寡。比如,在欧债危机爆发的2011年,西班牙作为危机的重灾区之一,国债占其GDP的比重仅有约70%,比没有爆发危机的德国都低。再比如,日本的国债常年处于高位,去年国债占GDP比重已经高达240%。但日本也没有因此爆发债务危机。所以,并不是债多了,就一定会爆发债务危机。因为现在时间有限,我不能展开分析我国财政债务的可持续性。但是我们可以注意到以下三点基本事实。第一、我国目前的政府债务水平仍然很低。根据审计署的统计,目前我国中央和地方两级政府债务合计占我国GDP的比重大约在40%,在世界范围内属于较低水平。第二、我国政府由于拥有土地、国有企业等大量资产,资产负债表相当健康。第三、我国仍然属于一个消费不足、储蓄过剩的国家。民间还在源源不断地产生大量的富余储蓄,可以为政府所用。基于以上三点,我国目前的政府债务水平远没有达到产生危机的程度,不应该成为财政扩张的约束。这是我想说的第一点。

财政先生:虽然我国中央政府的债务水平并不高,但地方政府债务扩张得却很迅速。这也是我们财政政策在执行的时候需要考虑的。

市场先生:这正是我想说的第二点。在我看来,地方政府债务迅速扩张的局面很大程度上是中央政府在财政支出上缺乏担当所致。那些本应由政府承担的支出责任,并不会因为财政支出的保守而消失。比如,建设基础设施本是地方政府应尽的职责。而在次贷危机后,我国更是需要通过基础设施投资来稳定增长。由于基础设施大多是公益项目,现金回报率不高,因此理应由财政资金来加以支持。而在正规财政支出力度不足的时候,地方政府就不得不通过设立地方政府融资平台类公司,用公司的形式来为这些项目寻求融资。而这些披着公司债外衣的债务,实质上还是政府债务。根据去年年底审计署发布的报告,截止20136月,我国地方政府债总量已经达到了17.9万亿元。其中只有大概1万亿是中央政府代发的地方债,算是合规的地方债务。剩下的大部分,都是地方政府融资平台类公司借的债。这样一来,政府还是有赤字,债务也还是增加了。只不过相比财政的显性扩张,现行的做法成本更高、更不透明,因而风险也更大。如果能够扩大财政支出,把这些本应归于财政的支出责任给承担起来,变现在的地方债为国债,我国财政债务的累积就能以成本更低,且更加有序的方式来完成,从而降低财政的风险。

我想说的第三点与这也直接相关。那就是财政缺乏担当给金融市场带来的扭曲。由于地方政府融资平台是以公司的形式来为公益性项目寻求融资,这就带来了资金来源和项目性质之间的错配。资本市场之所以会愿意把钱借给某个公司,一定是因为这个公司有足够高的现金回报率,可以到期偿付债务。但另一方面,公益性的项目又恰恰不能产生足够高的回报率。根据估算,我国地方政府融资平台公司的平均总资产回报率只有大概3%,远远低于其接近7%的融资成本。为了将追求回报率的资金引导到这些无法产生太高回报的平台公司去,政府给平台公司提供了隐性担保。而这种隐性担保的存在,反过来又让平台公司在寻求融资时不太顾及资金成本,而敢于出高价来获取资金。这种对利率不敏感的融资平台公司越来越多,就在资本市场中逐步挤出了对利率敏感的民营企业,加重了资金配置的扭曲。只要财政还是缺乏担当,地方政府融资平台这样非市场化的融资主体就会继续在资本市场中大量存在,资金的配置就不会真正由市场机制决定,利率市场化改革也就不会成功。

主持人:市场先生讲得挺深刻的。想不到一个简单的财政支出问题,还会产生这么复杂而深远的影响,甚至还与利率市场化改革紧密联系在一起。财政先生,你怎么看?

财政先生:市场先生说的有一定的道理。不过,要让财政把地方政府融资平台所承担的融资责任都接过来,现在有相当的难度。如果要做到这一点,今年的财政赤字就要从目前1.35万亿元的预算水平,再向上加个几万亿。这样的决策只能是国务院、甚至是党中央来做,并且还需要经过人民代表大会的审议。这都不是短期内能够实现的。当然,我们目前已经做了一些努力。除了前面说到的财政支出力度已经加大之外,我们还增加了准财政资金的支出。比如,今年国家开发银行就设立了住宅金融事业部,重点支持棚户区改造。这些政策性银行发放的贷款,可以被视为准财政资金,可以理解为财政支出的变相扩大。

◆◆◆

主持人:看起来,要解决财政支出的问题是个长期过程。我们也知道,今年630日,党中央审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,为未来几年的财税改革设定了目标。财政先生,请你帮我们解释一下这个方案有哪些重要内容,分析一下这个方案能否化解前面提到的问题。

财政先生:确实,财政许多短期的问题还是要靠深化财税体制改革来逐步化解。而在改革方面,党中央通过的这个方案非常重要。这个方案要求到2016年基本完成新一轮财税体制改革的重点工作和任务,到2020年基本建立现代财政制度。从逻辑上来看,未来几年的改革中,预算管理制度改革是基础,要先行。接下来,是税制的改革。最后,才是中央和地方收入划分的改革。

首先我来说预算改革。它的目标是改进年度预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制,并研究实行中期财政规划管理。我们目前的年度预算管理制度注重年内收支平衡。这容易形成经济下行时财税部门为完成任务征“过头税”,而在经济过热时又出现该收不收的状况,反而加大经济的波动。通过预算制度的改革,财政收支在不同年份之间可以更好地平滑。前面说到的年终突击花钱现象也可以得到缓解。

接下来是税制改革。它重点锁定包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税在内的六大税种。按照目前的规划,我们到2015年要全面完成营业税改增值税的改革,废止营业税。资源税则会从之前的从量计征逐步改为从价计征,并扩大到水流、森林等自然生态空间。现行的排污收费要逐步改为环境保护税。而在房产税方面,要加快立法、并适时推进。

最后是理顺中央和地方收入划分。这需要以税制改革为基础。其基本内容是在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下,合理调整中央和地方收入划分,并合理划分各级政府间事权与支出责任,适当强化中央的事权和支出责任。

以上讲的都是一些长期的计划。在短期内,我们也已经推出了不少措施。营改增、结构性减税这些年一直在做。今年我们还推出了地方债自发自还的试点,引入了评级机制,希望通过市场力量来制约地方政府债务的扩张。

主持人:财政先生的解读非常详细。市场先生,你觉得这样的财税改革能够解决前面说到的财政支出力度不足、金融市场扭曲的问题吗?

市场先生:我也注意到了中央通过的这个方案。它无疑是财政改革的又一进展。但它距离各方的期待还是有些落差,也很难根本性解决目前财政存在的问题。对现行财政制度,大家觉得问题最大的是中央和地方的关系。在1994年分税制之后,财权被大幅上收到中央政府,导致地方政府财权小于事权。这让地方政府财政比较紧张,因而对土地财政、以及地方政府融资平台的依赖度较高。许多人认为土地财政是推高房价的最主要原因。而地方政府融资平台则正如前面我所分析的那样,是扭曲金融体系的主要力量。因此,许多人都期待财政制度能够在这方面有所突破,通过平衡地方政府的财权和事权,降低它们对土地财政和融资平台的依赖。但是,在方案中谈到中央与地方关系的时候,提法是“建立事权与支出责任相适应的制度”。这与各方期待的平衡地方政府财权事权的目标差了不少。

财政先生:市场先生说的不错。方案要求以“保持中央与地方收入格局大体不变”为前提来改革央地财政关系。这意味着至少到2020年,都不会在财政收入划分中大幅增加地方政府的比例。另一方面,方案也只是说适当强化中央的事权和支出责任。这意味着事权的大幅上收也不太可能。所以,地方政府在相当长的时间内都会继续处在财权和事权不平衡的局面中。至于平衡地方政府财权事权这件事本身,它并不是增加地方政府财政收入那么简单。甚至,它都不仅仅是一个财政问题,而是事关政治体制的重大调整。在这里我就不展开了。

市场先生:财政先生可能是有些话不方便说。我接着他来继续分析。事实上,在1994年分税制改革之前,我国地方政府的财权和事权相当平衡。当时,还时常发生中央政府向地方政府借钱的情况。这让中央政府对地方政府的支配力下降。分税制改革之后,由于财权大幅上收至中央,地方政府经常性支出的很大一块都需要依赖中央的支持。这就极大加强了中央对地方的掌控力。所以,地方政府不平衡的财权和事权背后,是我们这个大一统国家中央制衡地方的传统智慧。因此,我一直不相信地方政府财权和事权能够平衡。所以,我也认为近期地方债自发自还试点就是新瓶装旧酒。不管发行方式怎样变化,也不管评级机构给怎样操作,都改变不了这些地方债本质上就是国债的事实。一个很明显的例证是,今年711日山东省发行了地方债,其收益率甚至比同期限国债收益率还低差不多20个基点。

财政先生:市场先生说的有些道理。所谓财政、其实三分在“财”,七分在“政”。我们看到的一些财政问题,往往是更深层次因素在财政方面的表现而已。因此,也很难仅仅通过财政政策本身来化解。

市场先生:既然深层次问题难以很快解决,我们的短期财政政策就应该在这些大约束下,尽量按照降低经济风险的目标来操作。因此,中央财政加大支出力度十分必要。虽然在现行框架下,财政部门在扩大财政支出方面也受到不少约束,但至少可以把今年1.35万亿的预算财政赤字用足。不要再在今年年末通过权责发生制调整这样的“数字游戏”来做出赤字了。

主持人:好了,时间也差不多了。我们还是按惯例,请两位做一下最后总结吧。财政先生,你先请。

财政先生:财政政策虽然看起来只是简单的政府收钱和花钱,但其实与政治有着非常紧密的联系。我们现在看到的许多财政现象,都是更深层次问题的表象。因此,要充分认识财政问题的困难性,以及解决起来的艰巨性。当然,财政部门也不是无所作为。根据党中央给出的方案,财税体制将会在未来几年进行重大变革。虽然这可能仍然无法达到有些人的期待,但也不能否认其中的进步。而在短期,随着经济增长下行压力的累积,以及整体宏观政策重心逐步移向“稳增长”,财政政策也将逐步变得更加积极。其效果应该会在今年下半年更明显地表现出来。

市场先生:我非常认同财政先生“三分‘财’、七分‘政’”的说法。在种种约束之下,财政体制的变革将是一个非常缓慢的过程。在这样的背景下,短期财政政策更应该采取宽松取向。这既有助于稳定经济增长,也有利于金融改革的推进。从财政存款的数据来看,从去年下半年到今年上半年,财政政策虽然名义“积极”,但实际却比较保守。还好,这一状况在近两月有所改善。财政政策走向实际上的“积极”终归是件好事。但在今年下半年,财政能够在宽松的方向上走多远,还得进一步观察。

 

在辩论声中,我从梦中醒来。从财政先生和市场先生的讨论来看,我国财政体制的变革将相当缓慢。特别的,地方政府的财权和事权在相当长的时间内都无法平衡。这意味着地方政府对土地财政和地方政府融资平台的依赖还将长期存在。在这一背景下,地方政府融资平台背后的政府隐性担保将难以消除。因此,融资平台发行的债务(即所谓的“城投债”)仍将带有“准国债”的色彩,还将是值得投资者追捧的高收益、低风险债券。而在短期内,财政政策正在从过去大半年事实上的保守,逐步转向宽松。这增加了经济增长在下半年企稳,并实现7.5%增长目标的概率。

原载于:《华尔街日报》

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